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Os problemas com a política de zoneamento urbano

É comum que os grandes centros urbanos, brasileiros ou estrangeiros, lancem mão de políticas de zoneamento urbano sob o intuito de guiar o crescimento da cidade. Trata-se, em essência, do ato de determinar qual tipo de uso e ocupação do solo é permitido ou incentivado em determinada região da cidade. O Município de São Paulo, por exemplo, possui mais de dez tipos de zoneamento distintos (1) , cada um carregando consigo uma série de regras que satisfazem (ou ao menos tentam satisfazer) o propósito para o qual foram criados. O Município de Recife não fica muito atrás: em seu mais recente Plano Diretor (Lei Complementar nº 02/2021), a capital pernambucana listou 8 tipos de zoneamento possíveis.

Por causa das políticas de zoneamento, não é raro encontrar descontinuidades abruptas no uso e na ocupação do solo da cidade, efeito esperado quando se impõe limites externos à decisão dos agentes econômicos. A experiência da Cidade de São Paulo é especialmente valiosa aqui e um caso clássico é o da Avenida Rebouças, cuja margem que beira o Jardim Paulistano (dita “ímpar”) é tomada por baixas edificações de uso residencial, enquanto a margem par exibe grandes empreendimentos de uso misto. Neste caso, o estranho fenômeno acontece não porque os integrantes da cidade assim decidiram, sob seus respectivos juízos de conveniência, mas porque restou determinado que a margem ímpar seria zona estritamente residencial (ZER), enquanto grande parte da margem par seria zona eixo de estruturação da transformação urbana (ZEU), esta última contendo diversos incentivos em prol da densidade construtiva.

Note-se que a premissa por trás das políticas de zoneamento é intrinsecamente paternalista. Largada ao seu funcionamento natural, o argumento começa, os agentes econômicos fariam escolhas ótimas para si, mas não necessariamente ótimas para o funcionamento da cidade. Ao construir um estádio de futebol no meio do bairro de Pinheiros, por exemplo, um empreendedor, por mais que bem-sucedido, prejudicaria o trânsito e atrapalharia a vida de milhares de paulistanos. Quando os agentes econômicos não internalizam os custos sociais de suas ações (fenômeno chamado de “externalidades” pela literatura econômica), cabe ao Estado regular a esfera privada. Daí a ideia de impor determinados tipos de uso e ocupação do solo em regiões específicas da cidade.

O problema, neste caso, não está no princípio, mas na execução. Muito embora bem intencionada e por vezes necessária, o uso indiscriminado da política de zoneamento não só engessa e enviesa o crescimento da cidade, mas acaba por constituir verdadeiro instrumento de captura da política urbana por alguns grupos organizados.

O primeiro efeito é gerado pela arbitrariedade nas escolhas de zoneamento. Não é claro, tampouco parece racional, que metade do bairro da Liberdade esteja sujeita ao coeficiente de aproveitamento máximo de 4,0 (2)  – o que incentiva a alta densidade demográfica -, enquanto a outra metade esteja limitada ao coeficiente máximo de 2,5. Assimetria muito similar acontece em outros bairros paulistanos, como Vila Olímpia e Itaim. E por que exatamente grande parte de Moema Índios é estritamente residencial, enquanto Moema Pássaros goza do uso misto do solo?

O Recife também não está imune às arbitrariedades. A margem par da Avenida Agamenon Magalhães (aquela do Hospital Português) é majoritariamente Zona de Reestruturação Urbana (ZRU), especialmente planejada para incentivar o alto adensamento demográfico em regiões próximas aos grandes eixos de transporte. Nesta zona, incentiva-se o uso misto e a fachada ativa das edificações, além de se retirar a quantidade mínima de vagas de garagem. Até aqui tudo faz sentido. O que parece fora de eixo é a opção de eleger zoneamento distinto para a outra margem da avenida, quase como se a Agamenon Magalhães dividisse dois Recifes distintos. Na margem ímpar, impera a Zona Centro (ZC), classificação que não traz os mesmos incentivos ao uso do transporte público que a ZRU, tampouco incentiva o uso misto das edificações.

Deve-se lembrar que o zoneamento é uma restrição (ou pelo menos uma distorção dos incentivos) à liberdade de escolha do privado, e, como tal, enviesa a tomada de decisão e acaba por orientar a organização da cidade em direções que nem sempre são as mais eficientes. Embora possível, espera-se que tais restrições venham acompanhadas de justificativas igualmente relevantes, sob pena de termos um tecido urbano pouco orgânico e que mais se parece com uma colcha de retalhos planejada nos gabinetes de alguns burocratas.

O segundo efeito, aquele do zoneamento como instrumento de captura, é muito claro nas regiões paulistanas do Alto de Pinheiros ou Jardins. Apesar de serem zonas centrais com bom acesso aos terminais de transporte público, o que em regra as tornaria zonas promissoras para a alta densidade demográfica, é curioso como as associações de moradores se organizam a fim de perpetuar seu uso estritamente residencial. Assim, enquanto seus moradores dormem tranquilos, longe do afã do comércio e das ruas movimentadas, a cidade se espraia em direção a regiões pobres em infraestrutura de transporte público, o que aprofunda os congestionamentos e o tempo despendido na migração pendular.

Neste ponto, a Cidade do Recife deve ficar atenta a associações de moradores que se organizam para rejeitar qualquer uso do solo que não esteja dentro de seus interesses privados(sim Poço da Panela, estou olhando para você!). A postura dessas associações, representada usualmente pelo termo “NIMBY” (Not In My Backyard), costuma levar ao espraiamento da cidade em prol do conforto de poucos.

Conclui-se que o zoneamento é remédio a ser administrado em doses conservadoras, apenas suficientes para evitar graves problemas sociais, ambientais ou de mobilidade urbana. Esse cenário não poderia estar mais longe da realidade paulistana, o que deve servir de alerta ao urbanismo recifense.

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1 Para citar algumas, o Município de São Paulo conta com a ZER (Zona Estritamente Residencial), a ZM (ZonaMista), a ZOE (Zona de Ocupação Especial), a ZCOR (Zona Corredor), a ZEIS (Zona Especial de Interesse Social), a ZEPAM (Zona Especial de Preservação Ambiental) e a ZPI (Zona Predominantemente Industrial).
Alguns tipos, como a ZM e a ZER, ainda possuem subvariações, baseando-se no nível de densidade demográfica e construtiva almejado em diferentes regiões.
2 O Coeficiente de Aproveitamento (“CA”) nada mais é do que a razão entre a área construída e a área do terreno. Numa região sujeita ao CA máximo de 4, por exemplo, o agente econômico poderá erguer uma edificação com, no máximo, quatro vezes a metragem de seu terreno. Em certas regiões é possível exceder o CA máximo, desde que se pague a chamada “outorga onerosa” à Administração Municipal. A outorga onerosa vem sendo utilizada em São Paulo desde 2014, e foi recentemente regulamentada na Cidade do Recife, por meio da Lei Ordinária n. 18.900/2022.

Artigo escrito por:

Bruno Monteiro

Bruno Monteiro

Advogado na Monteiro e Monteiro Advogados Associados
bruno.monteirofilho@monteiro.adv.br

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